Propaganda é a comunicação deliberada e sistemática que subordina a veracidade do conteúdo ao objetivo de produzir, numa audiência ampla, uma resposta favorável ao emissor. Distingue-se da persuasão pela assimetria entre quem emite e quem recebe, e da desinformação pela possibilidade de operar com material verdadeiro.
1. Definição e Escopo
A definição corrente de propaganda combina três atributos cumulativos: intencionalidade — o emissor quer produzir um efeito determinado, e sabe qual; massividade — a audiência-alvo é uma coletividade, não um interlocutor; e subordinação do conteúdo à finalidade — o material veiculado é selecionado pelo efeito que produz, não pela norma de exatidão. Nenhum dos três, isolado, define o fenômeno. Uma campanha de saúde pública é intencional e massiva, mas não é propaganda no sentido analítico, porque não posiciona o conteúdo a serviço de um objetivo distinto da informação que transmite.
A consequência mais importante da definição é contraintuitiva para o uso cotidiano da palavra: propaganda não é sinônimo de mentira. A tipologia operacional consolidada na doutrina militar estadunidense classifica a atividade pela transparência da fonte, não pela veracidade do conteúdo. A propaganda branca declara sua origem e pode ser integralmente verdadeira; a cinza opera com fonte ambígua ou não clarificada; a negra forja ou atribui falsamente a origem, e é aí que se confunde com as operações de bandeira falsa. Uma campanha que seleciona fatos verdadeiros para produzir uma impressão falsa é propaganda, e é também o caso mais difícil de tratar por checagem de fatos.
Três fronteiras precisam ser mantidas. Com a persuasão, a diferença é de assimetria: a persuasão opera em contexto deliberativo em que o contraditório é possível; a propaganda é estruturalmente refratária a ele. Com a publicidade comercial, a diferença é de objeto: a publicidade visa a decisão de consumo, e a propaganda visa a esfera política, ideológica ou identitária — embora as técnicas se entrecruzem e os mesmos profissionais as pratiquem. Com a desinformação, a diferença é de condição: a desinformação exige conteúdo falso ou enganoso disseminado com intenção de causar dano; a propaganda admite conteúdo verídico.
2. Etimologia e Origem Conceitual
O termo nasce no vocabulário eclesiástico. A Congregatio de Propaganda Fide, criada em 1622, designava o órgão romano encarregado da difusão da fé — e o gerúndio latino, “o que deve ser propagado”, conserva na palavra sua marca original: não o ato de convencer, mas a administração institucional de uma mensagem a ser espalhada. A secularização do conceito é fenômeno do século XX, e acontece pela guerra.
A formulação fundadora é de Harold Lasswell, em Propaganda Technique in the World War (1927), que trata a prática como “gestão de atitudes coletivas mediante a manipulação de símbolos significantes” (LASSWELL, 1927) e a analisa como técnica, não como patologia. Um ano depois, Edward Bernays — sobrinho de Freud e um dos fundadores das relações públicas modernas — publica Propaganda (1928), convertendo a técnica em programa: em sociedades de massa, a “manipulação consciente e inteligente” dos hábitos e opiniões organizados das massas seria o mecanismo pelo qual uma minoria organizada governa a atenção de uma maioria desorganizada (BERNAYS, 1928, cap. I). Bernays escreve como publicitário e defende o que descreve; é essa ambiguidade que faz do livro, simultaneamente, fonte primária e objeto de crítica.
A formulação mais densa vem de Jacques Ellul, em Propagandes (1962). Ellul recusa a leitura instrumental — propaganda como ferramenta que se usa e se guarda — e sustenta que, na sociedade técnica, a propaganda se torna ambiente: não algo que se dirige a um público, mas condição em que o público se constitui (ELLUL, 1962). A distinção que dele se retém aqui é dupla: vertical, exercida por uma instituição sobre a massa, e horizontal, exercida entre pares, sem emissor identificável — a forma que a era das redes sociais tornaria dominante; e, quanto ao objetivo, de agitação, que mobiliza para uma ação imediata, e de integração, que conforma comportamentos ao longo do tempo, sem alvo datado.
3. Desenvolvimento Histórico
Quatro movimentos bastam para situar o conceito.
Primeiro, a guerra total. A Primeira Guerra Mundial é o laboratório em que a propaganda se separa da diplomacia e da imprensa e se organiza como função de Estado — censura, controle de informação e mobilização de opinião operando no mesmo aparato. É desse arranjo que Lasswell extrai o objeto de 1927, e é dele que a doutrina do século seguinte herda o vocabulário.
Segundo, a institucionalização da guerra política. Em 1948, o memorando PPS/30, de George Kennan, propõe ao Conselho de Segurança Nacional dos Estados Unidos a “inauguração da guerra política organizada” como função permanente do Estado, combinando medidas abertas e covert (KENNAN, 1948). A sistematização doutrinária vem quatro décadas depois, com Paul A. Smith e On Political War (1989), que organiza o campo em torno da tríade propaganda, subversão e apoio paramilitar (SMITH, 1989). É a linhagem que, lida em retrospecto, permite reconhecer na guerra cognitiva contemporânea uma herdeira direta — ponto desenvolvido no verbete sobre guerra cognitiva.
Terceiro, a propaganda como ambiente. O diagnóstico de Ellul ganha peso analítico à medida que a comunicação de massa se industrializa: a questão deixa de ser “quem controla a mensagem” e passa a ser “que relação com o mundo a mensagem coletivamente produz”. Nessa chave, a propaganda de integração — sem alvo, sem prazo, operando sobre o repertório — é o modo dominante do século XX tardio.
Quarto, a virada digital. A propaganda computacional desloca a unidade de análise do conteúdo para a infraestrutura: contas automatizadas, amplificação coordenada, segmentação algorítmica e teste A/B de mensagens. O caso da Internet Research Agency de São Petersburgo, documentado em dois relatórios técnicos independentes de 2018, é o marco empírico dessa passagem (HOWARD et al., 2018; DIRESTA et al., 2018). O que muda não é o objetivo — produzir resposta favorável — e sim a possibilidade de calibrar a mensagem por indivíduo e de medir o efeito em tempo real.
4. Debate Teórico
O debate contemporâneo se organiza em três eixos.
Instrumental versus ambiental. A tradição de Lasswell e Bernays trata a propaganda como instrumento de um emissor identificável; a de Ellul, como condição da sociedade técnica. A literatura sobre plataformas reabre a questão em termos novos: se a arquitetura de recomendação distribui conteúdo por critério de engajamento, o efeito agregado é sistêmico sem ser deliberado por ninguém — o que obriga a distinguir propaganda de viés estrutural do meio.
A crítica do vocabulário. O relatório do Conselho da Europa de 2017 sobre desordem informacional sustenta que o termo “fake news” é simultaneamente impreciso e politicamente capturado, e propõe substituí-lo pela tríade misinformação, desinformação e malinformação (WARDLE; DERAKHSHAN, 2017). A consequência para este verbete é metodológica: “propaganda” resiste melhor que “fake news” porque nomeia uma relação de poder, não um atributo do conteúdo.
Ecossistema versus campanha. O estudo de Benkler, Faris e Roberts sobre a mídia estadunidense desloca o foco das campanhas de desinformação para a arquitetura do ecossistema midiático, mostrando que a assimetria de polarização se explica mais pela estrutura de audiência do que por operações específicas (BENKLER; FARIS; ROBERTS, 2018). Em sentido complementar, a pesquisa comparada sobre resiliência desloca a pergunta do ataque para a capacidade de resposta das sociedades (HUMPRECHT; ESSER; VAN AELST, 2020).
Uma lacuna persiste e é relevante para o campo: não há medida consolidada de efeito. A literatura documenta alcance, volume e segmentação; a atribuição de mudança de comportamento a uma campanha específica permanece contestada.
5. Casos Documentados
A Internet Research Agency (2014–2018). Dois relatórios técnicos de 2018 — um do Oxford Internet Institute, outro da New Knowledge para o Senado estadunidense — reconstroem a operação a partir de dados de plataforma: contas falsas operadas em escala industrial, com divisão de trabalho entre criação de conteúdo, administração de perfis e amplificação, e foco declarado em polarização racial e política (HOWARD et al., 2018; DIRESTA et al., 2018). O caso é o mais bem documentado da literatura e serve como referência de método: o que se sabe vem de dados internos de plataforma, não de observação externa.
A doutrina brasileira e a distinção entre propaganda e operação psicológica. O Manual de Campanha C 45-4 — Operações Psicológicas, do Estado-Maior do Exército (3. ed., 1999), define operações psicológicas e as distingue expressamente da propaganda e da atividade de comunicação social (BRASIL, 1999). A distinção é analiticamente relevante: a doutrina nacional tratou propaganda como conceito adjacente, não como sinônimo, o que antecipou em duas décadas a discussão que a literatura anglófona faria ao separar operações de influência de comunicação estratégica.
A resposta eleitoral brasileira (2018–2020). O memorando de entendimento entre o TSE e as plataformas digitais, de junho de 2018, e o Programa de Enfrentamento à Desinformação com foco nas eleições de 2020 são os marcos de uma resposta institucional que se construiu por instrumentos voluntários antes de qualquer norma legal específica (TSE, 2018; TSE, 2020). O caso interessa menos pelo êxito e mais pelo desenho: obrigações de meio, sem sanção, sob coordenação de uma autoridade cuja competência é eleitoral, não regulatória.
6. Implicações para o Contexto Brasileiro
Na doutrina. A produção nacional sobre informação como instrumento de poder nasce sob o vocabulário de operações psicológicas, não de propaganda — e o acervo do núcleo permite verificar a continuidade: o manual de 1999, a produção das escolas de comando nos anos 2000 e 2010 e a atualização doutrinária de 2017 formam uma linhagem que antecede o rótulo cognitivo. Quem importa o debate atual sem essa genealogia perde a explicação de por que certos enquadramentos já eram familiares no país.
No marco regulatório. O Brasil não dispõe de lei que defina e discipline propaganda política digital de forma sistêmica; a resposta se distribui entre tipos penais clássicos, o Título XII do Código Penal introduzido pela Lei nº 14.197/2021, resoluções do TSE e decisões do STF, com o PL nº 2.630/2020 parado (BRASIL, 2020). O quadro está descrito em legislação sobre desinformação no Brasil.
Na pesquisa. O país tem corpus doutrinário para estudar propaganda e pouca série empírica de efeito. A agenda que falta não é conceitual: é de medição — painéis de audiência, experimentos de exposição e dados de plataforma sob protocolo de acesso, hoje indisponíveis no arranjo regulatório vigente.
7. Ver Também
- Guerra cognitiva
- Desinformação
- Propaganda computacional
- Desordem informacional
- Operações de informação
- Guerra psicológica
- Legislação sobre desinformação no Brasil
- Glossário: propaganda
8. Referências
BENKLER, Yochai; FARIS, Robert; ROBERTS, Hal. Network propaganda: manipulation, disinformation, and radicalization in American politics. New York: Oxford University Press, 2018.
BERNAYS, Edward L. Propaganda. New York: Horace Liveright, 1928.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 2.630, de 2020: institui a Lei Brasileira de Liberdade, Responsabilidade e Transparência na Internet. Brasília: Câmara dos Deputados, 2020. Em tramitação.
BRASIL. Exército. Estado-Maior do Exército. Manual de campanha C 45-4: operações psicológicas. 3. ed. Brasília: EME, 1999.
DIRESTA, Renée et al. The tactics and tropes of the Internet Research Agency. Austin: New Knowledge, 2018. Relatório técnico encomendado pelo Senate Select Committee on Intelligence.
ELLUL, Jacques. Propagandes. Paris: Armand Colin, 1962.
HOWARD, Philip N. et al. The IRA, social media and political polarization in the United States, 2012-2018. Oxford: Oxford Internet Institute, 2018.
HUMPRECHT, Edda; ESSER, Frank; VAN AELST, Peter. Resilience to online disinformation: a framework for cross-national comparative research. The International Journal of Press/Politics, v. 25, n. 3, p. 493-516, 2020.
KENNAN, George F. The inauguration of organized political warfare. Washington: National Security Council, Policy Planning Staff Memorandum PPS/30, 4 maio 1948.
LASSWELL, Harold D. Propaganda technique in the World War. New York: Alfred A. Knopf, 1927.
SMITH, Paul A. On political war. Washington: National Defense University Press, 1989.
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (TSE). Memorando de entendimento firmado entre o TSE e as plataformas digitais para o combate à desinformação nas eleições. Brasília: Justiça Eleitoral, 28 jun. 2018.
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (TSE). Programa de enfrentamento à desinformação com foco nas eleições 2020. Brasília: TSE, 2020. Instituído pela Portaria-TSE nº 663/2019.
WARDLE, Claire; DERAKHSHAN, Hossein. Information disorder: toward an interdisciplinary framework for research and policy making. Strasbourg: Council of Europe, 2017. Relatório DGI(2017)09.
Verbete da Enciclopédia NEGISC — Núcleo de Estudos em Guerra Informacional e Segurança Cognitiva / GEPSI / IREL / UnB. Licença CC BY-SA 4.0.